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原住民傳統領域是否納入私有地?原轉會委員:無法簡單勾選

原住民傳統領域是否納入私有地?原轉會委員:無法簡單勾選
石秀娟 2017年07月29日 14:54 風傳媒
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對於私有地納入《原住民族土地範圍劃設辦法》,究竟會不會影響財產權,台灣原住民政策協會監事拔尚・達立(Pasang Hsiao)(見圖)27日受訪時指出,諮商同意權有很多「但書」及「彈性」,也有「滾動性調整」的機制,與《劃設辦法》無關。(資料照,曾原信攝)
對於私有地納入《原住民族土地範圍劃設辦法》,究竟會不會影響財產權,台灣原住民政策協會監事拔尚・達立(Pasang Hsiao)(見圖)27日受訪時指出,諮商同意權有很多「但書」及「彈性」,也有「滾動性調整」的機制,與《劃設辦法》無關。(資料照,曾原信攝)
原住民受歷代國家政權不公平對待,總統蔡英文約1年前代表政府道歉,開始推動原住民族的歷史正義與轉型正義,獲推動原住民權利回復先驅國家,包括加拿大、澳洲、紐西蘭相關人士的肯定。而在國內,因相關行政命令將原住民族傳統領域定義為公有地所引發的爭議,延燒超過8個月,要求將私有地納入定義的原住民更是自2月底起,駐紮凱道附近抗議,至今沒有退場跡象。


發起抗議的原住民歌手巴奈・庫穗(Panay Kusui)等人24日與台灣原住民政策協會等團體組成的「81原住民族轉型正義行動聯盟」,公布總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會(原轉會)委員是否支持修改《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》(劃設辦法),拿掉傳統領域定義裡的「公有」2字。結果公布後傳出被列為「支持」的委員,有些人其實選擇不表態,他們無法簡單勾選,也說明這個議題的複雜性。

花蓮市僅11%原住民易被收買 伊央・撒耘:保護土地,須結合非原住民力量

撒奇萊雅族的原轉會代表伊央・撒耘(Yiyang Sayion)在25日受訪時指出,他當然支持爭取原住民權益,也樂見把「公有」拿掉,但現在的時間點不對,要這樣做,必須考慮是否會造成族群對立、衝突,要保護土地,原住民沒有足夠的力量,還需要有非原住民的支持;此外,土地劃為傳統領域,會影響銀行認定的土地價值,不利貸款,有私有地的原住民也不見得願意讓自己的土地劃為傳統領域。

撒奇萊雅族的原轉會代表伊央.撒耘(Yiyang Sayion)。(取自原轉會影片)
撒奇萊雅族的原轉會代表伊央・撒耘(Yiyang Sayion)表示,諮商同意權實質意義不大,要保護土地,必須結合非原住民的力量。(取自原轉會影片)
依《原住民族基本法》第21條規範,土地劃設為傳統領域後,原住民可就土地開發等特定的土地使用行為,行使諮商同意權。伊央說,儘管說傳統領域是空間概念,不涉及土地權利,但因牽涉到諮商同意權,「要說私有地納入傳統領域後不會影響到非原住民的權益,他們會相信嗎?」舉例來說,「中國在福建的沿海設置飛彈,然後說對台灣不會有影響,你相信嗎?」


以撒奇萊雅族世居的花蓮市為例,伊央說,花蓮市有89%的非原住民、11%的原住民,財團想要開發土地,要取得11%的原住民同意,可以花錢或用其他手段,「太簡單了」,諮商同意權的實質意義可能不大,要保護土地,必須結合非原住民的力量,「如果沒有非原住民的支持,台東美麗灣渡假村開發案擋得下來嗎?」如果沒有辦法說服非原住民,很多議題推動起來都會很困難。

私有地劃為傳統領域將壓低地價 伊央:原住民地主不見得支持

伊央說,原住民的私有地地主也不見得支持私有地納入傳統領域,務農的原住民常要拿土地向銀行貸款,土地被劃設為傳統領域後的下一步可能是被增劃編為原住民保留地,開發和買賣都受限,銀行會因此壓低土地價格,減少放款金額。

伊央指出,和他聯絡的原住民團體對他說,私有地如果不納入傳統領域,會有很多矛盾與衝突,但是他認為,納入後也會有很多矛盾與衝突。

他思考後的結論是,原住民的人口只有2%,私有地還沒納入傳統領域,反對的聲音還沒出來,只要有3%的人反對,原住民的聲音就不見了,再加上諮商同意權可能沒有實質效益,而如果能有非原住民支持,現有的環保等相關法規,也能保護土地,再加上原住民是台灣最原始的主人,這已是多數人共識,因此他禮貌、委婉拒絕勾選支持與否,也再度表明他支持原民會作法的立場,他主要是希望能顧慮到社會和諧,不要因此造成族群的衝突、對立。

浦忠成:私有地劃入傳統領域,要用法律處理

擔任原轉會副召集委員的東華大學原住民民族學院院長浦忠成(Pasuya Poiconx)24日受訪指出,他用1000多字表達意見,沒有回答支持與否,讓和他聯絡的團體「自行判斷」。對於被列為「支持」,浦說,「我想沒有關係」,但這議題非常複雜,用簡化的方式回答,不很妥當,「我相信很多委員都不知道怎麼回答」。

根據「81原住民族轉型正義行動聯盟」調查,不含蔡英文等3名官方代表,其餘17名族群代表與9名專家學者中,有13人因各種原因沒有表態。

20170630-總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會今日進行第2次委員會議,晚間召開記者會,說明今日開會內容。圖為記者會由副召集人浦忠成統一說明。(蘇仲泓攝)
原轉會副召集委員的東華大學原住民民族學院院長浦忠成(Pasuya Poiconx)24日表示,私有地劃入傳統領域,要用法律來處理。(資料照,蘇仲泓攝)
浦忠成說,他多次寫文章指出,傳統領域是祖先原有土地範圍的「原型」,晚到的國家機器無權主宰、劃定土地的所有權,這也是總統蔡英文在3月20日原轉會第1次委員會議做出6點裁示時所說的,傳統領域先於國家對公、私有地的劃分而存在,傳統領域應不分公、私有地,有其完整性。他說,原住民團體可能因此將他歸類為「支持」,但他認為,真的要將私有地劃入傳統領域「絕對不是用一個《劃設辦法》就可以了,要用法律來處理」。

「排除私有地剩80萬公頃只是想像」 浦忠成:提出原民土地流失報告較務實

原轉會下設5個工作小組,由東華大學財經法律研究所副教授蔡志偉帶領的土地小組,負責釐清土地流失真相。浦忠成指出,土地小組已開始運作,要釐清真相後,原住民才能據以主張祖先留下來的土地範圍,作為與國家談判時的「原型」,也才能透過法律手段逆轉國家過去對原住民的不正義措施。

對於在凱道附近抗議長達5個月的族人,浦忠成說,希望他們不要再糾結於傳統領域的定義是否應包含私有地,所謂傳統領域本來有180萬公頃,《劃設辦法》排除私有地後就減少成為80萬公頃,「其實都是想像」,比較務實的作法,是讓土地小組在很短的時間內,提出原住民土地流失的真相調查報告,然後往前走,下一步要處理土地權利回復的問題。

浦忠成同樣也對原民會提出建議。他說,《劃設辦法》其實是「諮商同意權範圍的劃定,不是真正要劃設傳統領域」,原民會當時提出《劃設辦法》,並不是很謹慎,而在3月20日的原轉會後,依據總統的6點裁示,原民會「應該做一些適度的調整」,包括《劃設辦法》的名稱,以及對傳統領域的說法等等。

他說,其實兩邊立場的對峙,「並沒有那麼尖銳」,只是兩邊都不肯各退一步,也讓主流社會看不懂,到底兩邊的爭議是什麼?

私有地有望納入?夷將・拔路兒:傳統領域定義可由《土海法》取代

對於浦忠成的意見,原民會主委夷將・拔路兒說,總統的6點裁示,每一段都是相互關聯的,「不能只看到第1點」的傳統領域完整性,總統也有講到,因傳統領域被賦予諮商同意權的法律意義,應考慮法律授權是否明確以及對社會的衝擊,要完整解決土地問題,要在制定《原住民族土地及海域法》時處理。

20170320原轉會副執行秘書.原住民委員會主委夷將拔路兒出席總統府原轉會會後說明會.(陳明仁攝)
原民會主委夷將・拔路兒表示,私有地的處理,需透過法律一步一步來。(資料照,陳明仁攝)
夷將指出,他對總統裁示的認知一直是這樣,傳統領域是完整的,但對私有地的處理,要以法律位階,一步一步來,總統並沒有要原民會改《劃設辦法》;凱道族人以為《劃設辦法》對傳統領域的定義不能改,但是,如果大家對於用《土海法》處理私有地有共識,這個定義在《土海法》內自然會被取代。

「《土海法》不可能將私有地納入傳統領域」 拔尚:要根據《原基法》第21條

參與「81原住民族轉型正義行動聯盟」的拔尚・達立(Pasang Hsiao)27日受訪時指出,要用「階段性」的方式劃傳統領域,「也是可以的」,「但是《劃設辦法》並不是階段性劃設」。對於夷將所說,制定《土海法》時可以將私有地納入傳統領域,拔尚說,「這是不可能的」。

拔尚說,《土海法》是要根據《原基法》第20條關於回復原住民族土地及自然資源權利的條文制定的,《原基法》通過至今12年都無法完成,就是因為涉及土地權,爭議很大,才會有國民黨立委鄭天財(Sra Kacaw)在2015年修改《原基法》第21條,用該條文處理屬空間概念的傳統領域,土地權仍在第20條處理,這樣就可用行政命令劃設不涉及人民權利義務的傳統領域,而不需透過立法。

20170405-原住民團體上午在立法院外召開「我只要妳好好的─傳統領域不容分割,劃設辦法限期更正」記者會,國民黨委員鄭天財到場支持。(蘇仲泓攝)
國民黨委員鄭天財在2015年修改《原基法》第21條,用該條文處理屬空間概念的傳統領域。(資料照,蘇仲泓攝)
透過當年修法,第21條第1項讓諮商同意權等權利的行使範圍,除了原住民土地(原住民傳統領域及原住民保留地)之外,還納入「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,也增設第4項,要求中央主管機關提出相關辦法。前政府的行政院已經在2016年1月提出《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》,而新政府上任後,原民會在2016年8月提出《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》,經行政院11月將傳統領域的定義排除私有地後,在今年2月公告實施。

諮商同意權會影響財產權?拔尚:有很多「但書」及「彈性」

拔尚指出,鄭天財在第21條第1項將原住民土地範圍納入「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,是考慮到因88風災或其他原被迫搬家,而無法與原住民地區連接在一起的「飛地」部落,例如屏東縣的長治百合部落等地,但這個條文的全貌卻「不斷被官方混淆」,解釋為只適用於公有地。

拔尚說,官方不斷說,私有地如果納入傳統領域,會有財產權受行使諮商同意權影響之疑,這是在恐嚇、製造原住民和非原住民、原住民和原住民間的衝突;如同《環境影響評估法》的大適用範圍是國土,實際上則是適用於國土的一部分,《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》的大適用範圍是傳統領域,但也只有一部分傳統領域適用諮商同意權,該辦法中有很多「但書」及「彈性」,也有「滾動性調整」的機制。他說,擔心諮商同意權會影響財產權,可修改這個辦法,與《劃設辦法》無關,更與《劃設辦法》對傳統領域的定義無關,就如同《環境影響評估法》的具體適用範圍與國土定義的法律無關一樣。

如果能把屬於空間概念性質的傳統領域與土地權利回復分開來看,同時將傳統領域的劃設與諮商同意權的運作分離開來,拔尚說,「這件事情就非常簡單」,「就像沒有人會說,因為《環境影響評估法》會作用於私有地,而要將私有地劃出國土一樣」,也不需要因諮商同意權的行使而要把私有地劃出傳統領域。

對等協商是騙人的?拔尚:原轉會淪為行政部門決策的橡皮圖章

至於有委員說,他們其實沒有表態,拔尚說,「的確有幾位,我們事前的理解是『支持』的,後來要求更正為『不表態』;也有相反的,我們聯絡時理解為『不表態』,後來却要求更正為『支持』,我們都予以尊重」。

拔尚指出,「81原住民族轉型正義行動聯盟」當初公布調查結果,也不是要強調有多少人支持,而是希望督促原轉會能讓委員在資訊充足之下討論議題,落實原轉會以「共識決」為原則的精神,例如,就傳統領域而言,就有很多原轉會的委員還沒看過《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》。

拔尚說,除了督促原轉會擺脫行政部門用資訊誘導的方式主控會議,他們也意在突顯原轉會淪為行政部門決策的橡皮圖章,這與蔡英文所說,原轉會具有與政府對等協商政策的功能大相逕庭。

「人民私有財產權也要考慮」 貝雅夫:我們不能無法無天

布農族在原轉會的代表、高雄市議員伊斯坦大・貝雅夫・正福在27日受訪時也說,他告訴與他聯絡的原住民團體,他暫時不回覆支持與否。他說,有總統願意推動原住民族歷史正義與轉型正義,讓原住民族劃設傳統領域,「這是很難得的」,他也希望趕快通過《土海法》,把以前被國家霸佔的用地、舊部落還給部落。

布農族在原轉會的代表、高雄市議員伊斯坦大.貝雅夫.正福(Istanda Paingav Cengfu)。(取自原轉會影片)
布農族在原轉會的代表、高雄市議員伊斯坦大・貝雅夫・正福(Istanda Paingav Cengfu)表示,原住民爭取權益或政策改革的最大阻力是漢人,如果太理想化,恐引發很大爭議。(取自原轉會影片)
貝雅夫說,私有地和諮商同意權的行使也都很重要,但是人民的私有財產權受《憲法》保障的問題也要考慮到,「我們也不能無法無天吧」,原住民雖然是台灣最原始的主人,「也是要面對國家體制下的法律運作」。他認為,透過街頭抗爭表達訴求後,應該回到部落,與部落的耆老、族人討論,部落的傳統領域在那裡?土地流失的背景?部落與部落有重疊的界線時,要如何協商?這些都要整理出來,立法院審理《土海法》的時候,才能據以主張原住民族的權益。

貝雅夫說,原住民族在過去歷代政府統治下,權益受到很大損害,不管是在土地利用、狩獵文化、語言知識、行政體制、教育運作等方面,但是台灣也不是只有原住民,還有漢人和新住民,而原住民爭取權益或政策改革的最大阻力是漢人,如果太理想化,不夠務實,可能引發很大的爭議,轉型正義的推動,不可能一下子就十全十美,但是只要有進步思維,就會越來越接近理想,《劃設辦法》的提出就是一種進步思維,接下來要努力在立法院制定必要的法律。

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關鍵字: 原住民族 原轉會 原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法 傳統領域 夷將・拔路兒 土海法 伊央・撒耘 伊斯坦大・貝雅夫・正福 私有地 浦忠成
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